原标题：【独家】农村和乡镇污水治理模式演变
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作者：吴育成 朱峰雪
随着我们国家城市基础设施建设日益完善，大力推进环境整顿、完善环保法律体系已成为统筹城乡发展的重要内容。据E20环境平台统计，截止2018年底，城市污水排放量达到50835474万立方米，同比增张3%。同时污水处理量达到4876844万立方米，较上年增速5%。
图1：全国2010年-2018年城市污水处理情况
数据来源：《中国城乡建设统计年鉴》，E20水业研究中心
根据统计，我国城市污水处理率已接近96%，超过“十三五”规划的95%目标，县城污水处理率达到90.21%，已基本实现“十三五”规划的相应要求。相较而言乡镇和农村的污水处理市场前景依然广阔，污水处理率逐年稳定增长。
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农村和乡镇污水治理水平依然落后
近年来农村地区经济高速发展，某些特定的程度上对当地生态环境造成了破坏。与城市污水处理情况不同，农村和乡镇污水的治理受制于当地落后的基础设施，暴露出来的问题日益严重。《2007年中国环境状况公报》首次提出“我国农村环境保护形势严峻”，中央及政府也相继出台了一系列政策和措施，通过中央财政专项资金等形式推动乡镇和农村环境的整治。得益于“十二五”到“十三五”期间国家的大力投入， 2017年乡污水处理率已于2016年的11.38%提升到17.19%，污水处理厂集中处理率也从2016年的5.92%提升至8.20%。但与城市地区相比，农村和乡镇环境“脏乱差”的问题仍未得到整体改善，同时与“十三五规划”中要求的2020年乡镇污水处理率达到70%的目标有较大差距。相关数据如下图所示：
图2：乡和镇污水处理率（%）
资料来源：《中国城乡建设统计年鉴》，E20水业研究中
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农村及乡镇污水治理市场空间广阔
根据国家发改委与住建部联合发布的《十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》文件：“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是转变经济发展方式取得实质性进展的重要时期。为此，“十三五”期间应进一步统筹规划，合理布局，加大投入，实现城镇污水处理设施由“规模增长”向“提质增效”转变，由“重水轻泥”向“泥水并重”转变，由“污水处理”向“再生利用”转变”，及“到2020年底，我国将实现城镇污水处理设施全覆盖，城市污水处理率将达到95％，其中县城处理率不低于85％，东部地区力争达到90％，而乡镇污水处理率需要达到70%。”
根据E20研究院统计的镇污水处理率和乡污水处理率，我们加权平均了各个地级市的数据，可见2018年全国的镇污水处理率和农村污水处理率约为43%和32%，虽然2019年已落地大量农村和乡镇污水处理项目，但乡镇的环境基础设施建设仍然存在较大缺口。
E20研究院测算表明，2020年村镇污水处理率将达60%，后“十三五”时期预计市场空间剩余1200亿。因此，随着城镇污水处理率的日趋饱和，农村将是近期污水处理的主战场。各省份的镇污水处理率和乡污水处理率详见下列图3和图4。
图3：镇污水处理率
数据来源：住建局，保护部
图4：乡污水处理率
数据来源：住建局，保护部
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乡镇及农村污水治理政策体系逐渐完备
表1：乡镇及农村污水处理主要文件
（点击大图更清晰）
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农村污水治理模式的演变
农村污水治理大致经历了由EPC向PPP演变的过程。
在传统EPC模式下，政府普遍重建设而轻运营，由于缺少全周期的统筹考虑和长效的保障机制，部分农村和乡镇污水设施受到水量不足及管理不善的影响，导致了设施闲置、资源浪费。2018年4月，国家审计署发布2018年第2号公告，江苏省7个县(市、区)的覆盖拉网式农村环境综合整治项目共195个污水处理设施，其中有146个处于闲置状态（总投资约10449.77万元），运行率不到30%。2018年8月，信阳日报公布市环境攻坚办对于“信阳市现有农村污水处理设施运行情况调度行动”的调查结果。结果显示，信阳市已建成农村污水处理设施100套，其中有32套不能正常运行，目前处于闲置状态。导致设施闲置一个重要原因是地方政府为争取专项资金，在前期设计与需求未完全匹配的情况下盲目上项目，导致项目小而散，难于整体运营和管理。
2017年7月18日，财政部等四部委联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》提出：政府参与的新建污水、垃圾处理项目，要全面实施PPP，存量项目也要逐步转型为PPP模式。此提议是为了更好的提高污水处理类项目的资金使用效率，保障项目的长期运营。实践证明，PPP模式可以为污水处理项目提供长效保障机制，政府由原先的集镇、村落等小范围、零散式的购买服务向区域化、整体化的村镇集群进行统筹式改造。
然而经过两年多的实践运营，PPP污水项目呈现较为突出的四大共性问题，总结如下：
1. 前期统筹工作不足
农村和乡镇污水处理项目的前期规划是项目成败的关键。目前农村和乡镇污水项目的前期可研、整体策划过于理论化，导致两评一案阶段会出现较多缺乏依据的估算，对社会资本后期的执行工作造成极大的困扰。例如，部分可研对当地自然生产条件、村民生活小习惯未能进行精确调研，对设备出水去向和用途的安排不合理，导致设施的水处理设计能力远远大于农村实际需要的水平。因此，高质量的前期工作要求设计单位在项目可研编制阶段对市场当前的环保技术和潜在的运营商有充分的了解，以项目顺利实施为最终目标，合理分担政府及社会资本方的风险，使预测的因素尽可能贴近实际落地情况、并使社会资本通过项目的参与获得较为公正的投资回报。
2. 照搬城市标准模式固化
近年来，由于农村和乡镇污水处理市场发展较快，城乡差距持续拉大，我国现有污水处理工艺污染物排放标准尚不完善。目前已有的污水设计标准和规范主要是针对城镇污水处理，难以满足我国农村和城镇污水处理对工艺设备的实际需求。在治理模式和技术的选择方面，存在将城市污水的标准生搬硬套到农村和城镇污水治理上的现象。片面追求处理设施装备的“高大上”，简单套用城镇生活垃圾污水“建设管网-集中处理-达标排放”的治理模式和工艺路线，不但会导致设施和管网建设成本较高、开沟破路和征集土地困难大，也会直接影响社会资本后期的运营效率。
3. 手续不齐全增加融资难度
由于污水处理项目通常村镇跨度大（多时数十个镇，上百个村捆绑进行污水处理），项目用地零散，前期手续（如土地证等）不齐全是造成融资困难的重要原因之一。同时，部分农村污水处理设施缺乏统筹规划的经验，在项目选址、用地、建设方面设计不合理，用地困难及用电困难亦是困扰项目实施的通病。在部分已落地的农村及乡镇污水处理项目中，土地证迟迟未能得到解决，从而影响项目的顺利融资，然而项目融资的及时性已成为评估项目优劣的关键。
4. 入户协调难度大
从施工的角度出发，若由社会资本直接协调终端用户，其遭受的改造阻力会很大。污水处理项目的施工对整体性、同步性要求较高。例如，村民室内的装置安装与室外管网连接线的配置需要高度同步，方能推进整个项目的施工进度。通常，乡镇污水处理项目覆盖的居住人口较多，对于外地的施工团队，往往较难平衡项目推进过程中涉及的居民和村民个人利益。因此，建议污水处理项目用户终端的协调工作以政府实施为主。
采用PPP模式进行农村污水治理，虽然可以有效吸收社会资本，平滑政府支付责任，但也迫使环保企业的经营模式由轻资产运营逐渐过度到重资产持有。环保行业在经营方式上大致上可以分为生产销售型和项目投资型。随着PPP市场的火热及较强的政策导向，曾经单纯想通过产品销售获得订单的环保企业不得不进行转型，力图通过投资PPP项目获得如污水处理设备等产品订单；另一方面，环保上市公司为做大市值，意愿低价竞争PPP项目，不断通过加杠杆提高收益率，导致环保企业出现与建筑施工类企业类似的情形-越来越重的资产负荷，自身规模不断增速，现金流情况日益紧张。
近年来以设备制造为主的环保技术型企业和民营环保企业对PPP模式采取了更为谨慎的态度，这是由于从长期发展的角度来看，该类型公司仍然更适用轻资产运营模式。污水处理，尤其农村和乡镇污水是资本密集型行业，而如今PPP项目中管网投资占比较大，会导致大部分以推动污水处理设备及技术的环保企业投资收益率降低。因此环保企业可通过调整经营策略，积极寻找具备长期投资能力的合作伙伴，降低杠杆，在扩大市场占有率的同时保持现金流的正常运转。
根据明树数据（图5），2016年至2019年的4年时间里，成立项目公司的污水处理PPP数量为214个。2018年项目公司成立数量到达顶峰为147个，由于2017年财政厅、环保厅联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，2017年污水处理PPP项目呈爆发式增长，当年发起的项目大多于2018年落地成立项目公司。2019年项目公司成立的数量明显回落，除上文中提及的污水处理PPP项目自身（前期统筹不到位、模式固化、手续不齐全、入户难度大）的难点外，PPP项目规范性文件频出，并受制于地方政府10%的“财承红线”，PPP模式降温；2019年地方专项债的额度大幅增加进一步挤压以PPP模式推进污水处理项目的需求。EPCO的模式逐渐成为市场和环保技术服务商们更为青睐的轻资产运营模式。
图5：项目公司成立数量
资料来源：明树数据
EPCO(设计-采购-施工-运营)模式：
农村和乡镇污水处理项目属于环保类项目，其公益属性较强，向农村和乡镇居民直接征收污水处理费的难度大，正常的情况下由政府代为收取，不能形成项目的使用者付费。因此，其不受5%“财承红线”的约束，能够使用政府付费的PPP模式，同时，农村和乡镇污水处理也较为适用EPCO模式。
EPCO模式（设计-采购-施工-运营）是由EPC项目总承包与后期运营结合、统一招标的一种创新模式，其具备以下特点：
1、由政府进行项目资金的筹措，降低项目资金成本；
2、有助于降低社会资本的负债，回归项目本源——提质增效；
3、社会资本可以在项目初期对设计、施工、运营统筹考虑，更好地发挥环保企业的专业化优势；
目前EPCO模式的应用虽然呈现上升的趋势，但其存在的局限性使其短期内无法大规模替代PPP模式：
首先，EPCO模式中的“运营”采购程序存在争议，污水处理运营属于政府购买服务的范畴，应按照政府采购法的有关法律法规，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。然而EPCO模式将EPC总承包与后期的污水运营打包捆绑进行统一招标，参与污水处理EPCO的社会资本将由具备勘察、设计、建设、运营能力的单位共同组建联合体。关于后期运营是否应在EPC总承包招标后另行招标，即EPC+O模式，目前没有明确的法规约定，但EPC+O模式必然降低污水运营企业在整体项目中的统筹能力，项目缺乏全周期的管理者，会使得勘察、设计、施工、运营工作又回到较为割裂的局面。
其次，EPCO模式主要适用于财政实力较好的地方政府，或已获得专项债额度的地区。近期，我们大家可以看到在珠三角地区集中释放了多个EPCO模式的污水处理项目，例如：
深圳市龙岗区高桥片区污水资源化项目EPCO（0.54亿）；
广州市南沙区农村生活污水查漏补缺治理工程EPCO(8.08亿);
江门市江海区礼乐中心河黑臭水体整治项目EPCO（1.19亿）；
整体而言，无论是PPP模式还是EPCO模式，都体现了运营对于水治理项目的重要意义，社会资本只有以运营作为最终导向目标，才能实现与政府目标的高度一致。
参考文献：
《水环境EPCO≈PPP-融资？有人说还更有效率更省钱…》 李艳茹 E20水网固废网
2019年12月2日https://mp.weixin.qq.com/s/Q1FTGlPv_ar4d-AOlHW0qw
《中国水务行业市场分析报告》E20研究院-水业研究中心 2019版
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